Resumo: O presente artigo analisa, à luz da dicotomia competência relativa/absoluta, o entendimento tradicional do STJ a respeito da regra de competência territorial aplicável às ações populares em confronto com a posição adotada pelo tribunal no julgamento do Conflito de Competência 164.362/MG. Esse cotejo será útil para demonstrar a atualidade da noção de microssistema de tutela coletiva, capaz de conferir maior segurança à definição do foro competente para o julgamento das ações coletivas, gênero do qual fazem parte as ações populares.

Palavras-chave: Direito Processual Civil. Ação popular. Competência relativa. Competência absoluta. Microssistema de tutela coletiva.

Sumário: Introdução. 1. O entendimento tradicional do STJ sobre a regra de competência para a ação popular: competência territorial relativa, foros concorrentes e perpetuação da jurisdição. 2. A distinção realizada no julgamento do CC 164.362: recurso à regra de competência territorial absoluta típica do microssistema coletivo. Conclusão. Referências.

INTRODUÇÃO

            As regras de competência são classificadas em absoluta ou relativa segundo o regime jurídico que lhes é aplicável. De um lado, as regras de competência absoluta são fixadas para atender a interesse público, não pode ser alterada pela vontade das partes, conexão ou continência, e a sua inobservância (incompetência absoluta) pode ser alegada a qualquer tempo, podendo inclusive ser reconhecida de ofício pelo juízo. De outro, as regras de competência relativa destinam-se a atentar a interesse precipuamente particular, podem ser modificadas pela vontade das partes, inércia, conexão ou continência, e seu descumprimento apenas pode ser alegado pelo réu na contestação, sob pena de preclusão e prorrogação da competência do órgão julgador[1].

            Tradicionalmente, a jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça não aplica a regra de competência absoluta que norteia o microssistema de tutela coletiva à definição de competência para processamento e julgamento da ação popular. Diferente de outras ações coletivas, a ação popular não tem se submetido à regra de competência absoluta que aponta o foro do local do dano como competente para seu julgamento (art. 2º, Lei 7.347/85), prevalecendo em inúmeros casos a concepção de que esse mecanismo processual seria regido pelas regras de competência do Código de Processo Civil, de caráter relativo. Resulta disso que nos conflitos de competência submetidos ao STJ costuma-se decidir pela perpetuação da jurisdição no foro em que proposta a ação pelo autor popular, usualmente o de seu domicílio.

            Diverge dessa tendência jurisprudencial a decisão do STJ no Conflito de Competência nº 164.362. Ainda que esse julgado não represente a superação da jurisprudência do tribunal, em razão de ter contado com fundamentação específica e repleta de peculiaridades diante do conflito de direito material posto em juízo, sinaliza como a postura histórica do tribunal de recorrer à regra de competência relativa do CPC para disciplinar a ação popular propicia a quebra de integridade do microssistema de tutela coletiva, ao qual se aplica a regra de competência absoluta prevista no art. 2º, da Lei 7.347/85.

            Este artigo pretende se debruçar sobre essa falta de integridade do microssistema de tutela coletiva ocasionada pelo entendimento tradicional do STJ e desnudada pelo julgamento do CC 164.362. Para isso, será brevemente resgatado o entendimento histórico do tribunal a respeito da competência da ação popular e seus fundamentos. Em seguida, serão abordados os argumentos e peculiaridades que justificaram a distinção realizada no CC 164.362. Por fim, apontaremos como o problema posto ao tribunal nessa ocasião não existiria caso o STJ já aplicasse de maneira uniforme a regra de competência do microssistema de tutela coletiva às ações populares.

1.O ENTENDIMENTO TRADICIONAL DO STJ SOBRE A REGRA DE COMPETÊNCIA PARA A AÇÃO POPULAR: COMPETÊNCIA TERRITORIAL RELATIVA, FOROS CONCORRENTES E PERPETUAÇÃO DA JURISDIÇÃO

            A Lei 4.717/65 não traz regra de competência de foro. Aponta somente a regra de que deve ser processada e julgada a ação popular pelo juízo de primeira instância da Justiça comum estadual ou federal a depender do ente federativo envolvido. Diante da lacuna legal, nos conflitos de competência submetidos a seu julgamento o STJ aplica subsidiariamente as regras de competência de foro do Código de Processo Civil, baseando-se no art. 22, da Lei 4.717/65.

            Assim, quando a União, por exemplo, é ré, aplicava o art. 99, I, do CPC/73, em conjunto com o art. 109, §2º, da CRFB, de modo que o autor poderia propor a ação em diversos foros concorrentemente competentes, à sua escolha: foro de seu domicílio, foro do local do ato ou fato que deu origem à demanda, foro da situação do bem, ou no Distrito Federal. Essa regra se mantém hoje com o art. 51, parágrafo único, do CPC e a não modificação do art. 109, §2º, CPC. Em outros casos, quando a ação não envolve ato federal, mereceriam aplicação as regras de competência territorial ordinárias do CPC.

            De todo modo, em ambos os casos o tribunal recorre a regras de competência territorial do CPC (em conjunto com a regra constitucional da União), o que conduz à constatação de que existem múltiplos foros concorrentes e, em última análise, à aplicação da regra da perpetuatio iurisditionis. Assim, decide-se usualmente que prevalece a competência do foro em que proposta a ação popular, já que segundo o art. 43 do CPC a competência é determinada no momento do registro ou da distribuição da inicial[2].

            Esse entendimento do STJ tem por pano de fundo o argumento de que a ação popular é remédio previsto na CRFB como direito fundamental e cujo manejo garante à coletividade a oportunidade de controlar os atos dos governantes e de tutelar o patrimônio público. Nessa esteira, a competência para examinar a ação deveria ser daquele foro em que houvesse menor dificuldade de exercício por parte do autor popular, privilegiando o exercício da cidadania. Forte nessa premissa, o tribunal não recorre ao microssistema de tutela coletiva – que em geral prevê regras de competência territorial absoluta (art. 2º, Lei 7.347/1985, art. 209, Lei 8.069/1990, art. 80, 10.741/2003) –, mas ao CPC, como já apontado, transformando a competência territorial da ação popular na única competência relativa de todo o microssistema coletivo[3].

2.A DISTINÇÃO REALIZADA NO JULGAMENTO DO CC 164.362: RECURSO À REGRA DE COMPETÊNCIA TERRITORIAL ABSOLUTA TÍPICA DO MICROSSISTEMA COLETIVO

            No Conflito de Competência 164.362 figuraram como suscitado e suscitante, respectivamente, o juízo da 2ª Vara Federal de Campinas e a 17ª Vara Federal da Seção Judiciária do Estado de Minas Gerais. A ação popular que originou o conflito foi proposta contra a União, o Distrito Federal, o Estado de Minas Gerais e a Vale S/A, baseava-se no desastre ambiental deflagrado pelo rompimento da barragem da Vale em Brumadinho, em Minas Gerais, e buscava, em síntese, a condenação dos réus a recuperar o meio ambiente degradado, a pagar indenização por danos materiais e morais e arcar com multa ambiental.

            Esse aspecto – tratar-se de ação fundada no desastre ambiental de Brumadinho/MG – foi decisivo para que a conclusão da corte no caso.

            Inicialmente, o Min. Relator Herman Benjamin apresentou voto de acordo com a jurisprudência tradicional do STJ e com o próprio parecer do Ministério Público no caso. Partia do reconhecimento de que a ação popular é importante instrumento colocado à disposição de qualquer cidadão pelo art. 5º, LXXIII, da CRFB, como verdadeiro direito político fundamental, razão por que não se deveria restringir o seu exercício. Assim, o voto inicialmente apresentado recorria às regras de competência territorial do CPC combinadas com as disposições constitucionais para evitar a conclusão de que seria incompetente o foro em que proposta a ação, em Campinas, e declarada a competência do foro do local do ato, em Minas Gerais, o que poderia dificultar a atuação do autor popular, domiciliado em Campinas.

            Apontava-se ser o caso de aplicação do art. 99, I, do CPC, em conjunto com o art. 109, §2º, da CRFB, de tal modo que o autor poderia propor a ação no foro do seu domicílio – como fez -, no do local do ato ou fato, no da situação do bem ou do Distrito Federal. E, tratando-se de regras de competência relativa, a questão se resolveria pela perpetuação da jurisdição. Ou seja, sendo inviável a alteração de ofício da competência firmada por ocasião da distribuição da inicial, seria o caso de reconhecer a competência do Juízo suscitado, em Campinas, local em que proposta a ação e domiciliado o autor popular.

            No entanto, a manifestação do Ministro Og Fernandes divergiu da solução inicialmente aplicada pelo relator. O voto divergente apontou que o entendimento tradicional que aplica a regra de competência relativa dos arts. 51 e 52 do CPC em conjunto com o art. 109, §2º, da CRFB, para disciplinar a ação popular pode sofrer restrições e essa restrição se justificava no caso concreto por algumas razões. Primeiro porque a tragédia ocorrida em Brumadinho demandaria solução prática diversa a fim de atender à população atingida. Segundo porque a suposta dificuldade de participação do autor popular domiciliado em Campinas/SP na instrução seria menos onerosa que o incremento de custos financeiros e práticos de realização da instrução, considerando a complexidade técnica do caso e o enorme número de vítimas.

            Diante disso, o relator, Min. Herman Benjamin, ajustou seu voto e fez uma distinção do caso concreto em julgamento em relação à jurisprudência tradicional do STJ, apontando em síntese, que o fato de a ação popular no caso coexistir com diversas outras ações populares e ações civis públicas e inúmeras ações individuais versando sobre o mesmo desastre ambiental demandaria solução diversa, qual seja, o reconhecimento da competência do local do fato. Chegou-se a falar que “é mais razoável determinar que o foro competente para julgamento desta Ação Popular seja o do local do fato”.

            Na fundamentação, o Min. apontou que, como a Lei da Ação Popular não traz definição do foro competente, à época de sua edição, em 1965, utilizava-se subsidiariamente as regras do CPC. Depois, com a promulgação da Lei 7.347/85 passou a ser adequada a aplicação das regras de competência da ação civil pública aos processos coletivos. Daí que deveria ser aplicado o art. 2º, da Lei 7.347/85, e reconhecida a competência do foro do local do dano, a qual se mostraria mais adequada inclusive por facilitar a colheita mais célere das provas e seu exame no contexto da sua produção, além de favorecer a defesa do próprio interesse material coletivo tutelado por meio da ação sem prejudicar o autor da ação popular, domiciliado em local distante do fato, tendo em vista o processamento eletrônico do feito.

            A aplicação do art. 2º, da Lei 7.347/85, se deu com o expresso reconhecimento de que ele traz regra de competência absoluta, o que justifica o reconhecimento da incompetência de ofício. Curiosamente, contudo, a ementa afirma que “em se tratando de competência concorrente, deve ser eleito o foro do local do fato” e o acórdão em diversas passagens que a distinção feita no caso se deve à existência de múltiplas ações individuais e coletivas sobre o mesmo evento danoso e ao fato de se tratar de desastre ambiental.

            Ora, se o caso é de aplicação do art. 2º, da Lei 7.347/85, não haveria que se falar em foros concorrentes nem da razoabilidade ou conveniência de eleição do foro do local do dano para processar a julgar a ação popular. Como o caso tratava de conflito entre vara de Campinas e vara federal localizada em Belo Horizonte, e o local do dano foi Brumadinho, em Minas Gerais, o juízo de Campinas era, em verdade, absolutamente incompetente segundo a regra da Lei da Ação Civil Pública.

            Em resumo, a distinção feita pela Primeira Seção do STJ no julgamento do CC 164.362 leva ao seguinte cenário. Quando o caso for de ação popular isolada, aplica-se, para privilegiar o exercício do direito de ação pelo autor popular, a regra de competência territorial relativa do CPC combinada com a disciplina constitucional do art. 109, §2º, de modo que cabe ao autor escolher um dos foros concorrentemente competentes para a causa, ao qual se dirigirá a inicial e em que se perpetuará a jurisdição. Quando se tratar de ação popular em matéria ambiental e concomitante a diversas outras ações coletivas e individuais sobre o mesmo fato, aplica-se, para privilegiar a tutela do interesse material subjacente ao processo, a regra de competência absoluta do art. 2º, da Lei 7.347/85, viabilizando o reconhecimento de ofício da incompetência do juízo em que proposta a ação caso não seja o do local do dano.

            Esse cenário, embora possa parecer conveniente ou razoável do ponto de vista prático, não parece se justificar do ponto de vista do sistema jurídico da tutela coletiva.

            Primeiro porque a regra de competência para a ação popular deve ser reconduzida ao sistema de tutela coletiva não apenas quando a ação for simultânea a outras sobre o mesmo fato. A regra do art. 2ª da Lei 7.347/85 não faz distinção em relação à matéria envolvida nem coloca como requisito a existência de processos simultâneos. E a ação popular, mesmo quando isolada, não deixa de ser ação coletiva. Mesmo quando proposta isoladamente continua o autor popular sendo legitimado extraordinário e permanece o interesse material protegido pela ação sendo de titularidade coletiva.

            Segundo porque a aplicação subsidiária da regra de competência relativa do CPC e da Constituição com base no fato de a ação popular ser garantia processual fundamental presente no art. 5º da CRFB não se justifica quando contraposta essa ação com outras do sistema de tutela coletiva. A ação civil pública também é garantia fundamental prevista no art. 5º, da CRFB, e nem por isso se cogita de afastar a aplicação do art. 2ª da Lei 7.347/85 para reconhecer a possibilidade de propositura da ação no foro de domicílio do autor mesmo quando outro for o foro de local do dano. Ainda que se argumente que a legitimidade da ação civil pública é mais restrita que a da ação popular – conferida nesse caso a qualquer cidadão – na prática o que se verifica é que a ação civil pública é um dos principais, senão o principal, instrumentos processuais coletivos de controle dos atos do Estado e proteção de interesses transindividuais.

            Melhor seria, portanto, que o STJ aderisse à tendência doutrinária de aplicar de maneira uniforme à ação popular a regra de competência territorial absoluta do microssistema de tutela coletiva, o que conferiria unidade e integridade a esse sistema[4]. A proximidade do juízo do local do dano (ou do ato ou omissão questionado na ação, quando em jogo tutelas preventivas e de remoção do ilícito) propicia maior facilidade para colheita das provas e viabiliza sua avaliação no contexto da sua produção em todos os casos e não somente quando há várias ações sobre o evento, razão pela qual foi editada a regra do art. 2º, da Lei 7.347/85 (e o art. 209, da Lei 8.069/90).

CONCLUSÃO

            O presente trabalho se debruçou sobre a decisão proferida pela Primeira Seção do STJ no julgamento do Conflito de Competência 164.362. Ilustrou-se como o tribunal, confrontado com a omissão legal da Lei 4.717/65 a respeito da competência territorial para processamento e julgamento da ação popular, estabeleceu uma bifurcação no regime jurídico desse instrumento de tutela coletiva.

            De um lado, se o caso for de ação popular isolada, seria aplicável o entendimento tradicional, que busca suprir a lacuna por meio de recurso ao Código de Processo Civil e suas regras de competência territorial relativa, o que acaba por privilegiar a escolha feita pelo autor no momento da propositura da ação, independente do local em que ocorreram os fatos narrados na inicial. De outro, se o caso for de ação popular em matéria ambiental concomitante a múltiplas outras ações, individuais e coletivas, sobre o mesmo fato, deve-se buscar a solução dentro do microssistema coletivo, aplicando-se a regra de competência territorial absoluta do art. 2º, da Lei 7.347/85.

            Além disso, fez-se uma análise crítica da decisão à luz da noção de microssistema de tutela coletiva. Assim, salientou-se que, se o próprio STJ já adotasse o entendimento generalizado de que a competência territorial das ações coletivas, aí incluída a ação popular, é absoluta, não teria sido necessário recorrer a argumentos de maior fluidez e menor densidade normativa, como razoabilidade ou adequação, para justificar a competência do juízo de Minas Gerais para julgar a ação que versa sobre o desastre ambiental de Brumadinho.

            Em seguida, argumentou-se que a manutenção da regra apartada de competência territorial relativa para as ações populares isoladas com objetivo de privilegiar a escolha a cargo do autor coletivo não se justificaria. A uma porque a ação popular, mesmo quando isoladamente proposta, continua sendo instrumento de tutela coletiva, manejado por legitimado extraordinário na defesa de interesse material que não é de sua titularidade. A duas porque a ação civil pública também é garantia processual fundamental, prevista no art. 5º, da CRFB, e para essa espécie da ação não se cogita de excepcionar a regra legal prevista no sistema coletivo para o caso em que é isoladamente proposta.

            Buscou-se mostrar, assim, que o tribunal perdeu a oportunidade de manifestar entendimento que conferiria maior integridade ao sistema processual coletivo, regido, em matéria de competência, principalmente pelo art. 2º, da Lei 7.347/85[5].

REFERÊNCIAS

BRASIL, Superior Tribunal de Justiça.  Conflito de Competência 164.362/MG. Relator: Ministro Herman Benjamin. DJe 19/12/2019. Disponível em https://processo.stj.jus.br/processo/revista/documento/mediado/?componente=ITA&sequencial=1830254&num_registro=201900695568&data=20191219&peticao_numero=-1&formato=PDF. Acesso em 20 de julho de 2021.

CÂMARA, Alexandre Freitas. O novo processo civil brasileiro. 6. ed. São Paulo: Atlas, 2020.

DIDIER JR., Fredie. Curso de direito processual civil: introdução ao direito processual civil, parte geral e processo de conhecimento. 17. ed. Salvador: Ed. JusPodivm, 2015, v. 1.

________; ZANETI JR, Hermes. Curso de direito processual civil: processo coletivo. 11. ed. Salvador: Ed. JusPodivm, 2017.

NEVES, Daniel Amorim Assumpção. Manual de processo coletivo: volume único. Salvador: JusPodivm, 2020.

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